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Allgemeines
Beim Ausfüllen der Produktgruppenblätter sollte sich der jeweils Verantwortliche die Zielsetzung des Produktgruppenhaushalts verdeutlichen.
Das vorrangige Anliegen des Produktgruppenhaushalts ist der Aufbau einer Informations- und Entscheidungsbasis im Sinne einer erhöhten Transparenz, die eine wirksame Planung, strategische Steuerung und Kontrolle für den Haushaltsgesetzgeber (Parlament) erlaubt. Hierbei beschließt das Parlament einerseits über die Leistungsziele und andererseits über die bereitgestellten Ressourcen.
Das Parlament soll hierzu alle wesentlichen entscheidungsrelevanten Informationen erhalten, jedoch nicht mit einer unüberschaubaren und unkommentierten Menge von Daten konfrontiert werden. Entscheidend ist dabei die Qualität und nicht die Quantität der steuerungsrelevanten Kennzahlen. Bei deren Entwicklung ist darauf zu achten, eine für die parlamentarische Steuerung relevante Aggregation zu finden, die die wesentlichen Informationen auf die strategische Ebene für eine zu budgetierende Einheit bündelt. Die im Produktgruppenhaushalt dargestellten Ziele und die daraus abgeleiteten Kennzahlen sind die Grundlage für das unterjährige Controlling von Fachdeputationen, des Senats und der Haushalts- und Finanzausschüsse.
Im Rahmen des Haushaltsvollzuges wurde immer wieder erkennbar, dass deutlich mehr steuerungsrelevante Informationen in den Ressorts vorhanden sind, als derzeit im Produktgruppenhaushalt ausgewiesen werden. Als „ergiebige Fundstellen“ haben sich dabei die Presseveröffentlichungen der Ressorts, die Beantwortung parlamentarischer Anfragen sowie Deputationsvorlagen erwiesen. Um den Nutzen als zielorientiertes Planungs-, Budgetierungs- und Steuerungsinstrumentarium für die Adressaten - Bürgerschaft/ Senat - weiterhin zu erhöhen, ist es die gemeinsame Aufgabe aller Beteiligten, dafür Sorge zu tragen, dass in den Produktgruppenhaushalt mehr als bisher die steuerungsrelevanten Informationen einfließen.
Es soll auf den unterschiedlichen Ebenen darauf hingewirkt werden, dass der beschlossene Produktgruppenhaushalt auch stärker von den Entscheidungsträgern als Steuerungsinstrument genutzt wird. D.h. zukünftig sollen bei der Analyse von Entscheidungsvorlagen und unterjährigen Anträgen für Budgetverlagerungen die vom Parlament im Rahmen des Produktgruppenhaushalts beschlossenen Ziele und Leistungskennzahlen stärker als Bewertungsgrundlage herangezogen werden.
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Die nachfolgenden Hinweise sind als praxisorientierte Hilfestellung für die Produktplan-, Produktgruppen- und Produktbereichsverantwortlichen zu verstehen. Eingeflossen sind die bisherigen mehrjährigen Erfahrungen aus dem unterjährigen Vollzug der Produktgruppenhaushalte sowie die Arbeitsergebnisse aus verschiedenen Workshops zu diesem Themenkomplex.
Hinsichtlich der programmtechnischen Eingabe wird auf die diesbezüglichen Schulungen zu den Themenbereichen „Aufstellung“ und „Controlling“ des Produktgruppenhaushalts und das dort verteilte Schulungsmaterial verwiesen. Diese Unterlagen können auch im Informationssystem der bremischen Verwaltung „infosys“ unter
Grundsatzinformationen/Dienststellen/AFZ/Schulungsunterlagen SAP
abgerufen werden.
Im Rahmen der Aufstellung der Haushalte sind – im Sinne als Folge der Zusammenführung der Personal-, Finanz- und Fachverantwortung - für alle Ebenen des Produktgruppenhaushalts ausschließlich diejenigen Personen als Verantwortliche zu benennen, denen die tatsächliche Verantwortung für den Produktplan, den Produktbereich und die Produktgruppe obliegt.
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- 2.1.1
In der Kopfzeile werden verschiedene Informationen angezeigt. Eine Änderung der Nummer und der Bezeichnung des Produktplans ist nur durch die Senatorin für Finanzen zulässig.
Die Benennung / Änderung von Verantwortlichkeiten (PGR, PBR, PPL) ist der Senatorin für Finanzen mitzuteilen. Ein entsprechender Vordruck kann im Intranet unter „Grundsatzinformationen\Dienststellen\Senator für Finanzen(FINANZEN)\ Haushaltsaufstellung“ abgerufen werden.
- 2.1.2
Hier sollen insbesondere die wesentlichen gesetzlichen Vorgaben, die maßgeblichen Vorgaben aus der Koalitionsvereinbarung für die 18. Wahlperiode und die produktplanrelevanten Beschlüsse der Bremischen Bürgerschaft, des Senats sowie von Ausschüssen/Fachdeputationen etc. dargestellt werden. Außerdem sollen die Vorgaben aus der Finanzplanung abgebildet werden.
- 2.1.3
Die Ziele und Strategien des Produktplans für den Aufstellungszeitraum sollten sich an den jeweiligen Ressortstrategien orientieren. Die Erreichung der im Produktplanblatt ausgewiesenen Ziele und Strategien soll durch die Bildung geeigneter Kennzahlen messbar gemacht werden. Hierzu wird auf die Seite 3 der Produktplanblätter verwiesen. Im Sinne eines ganzheitlichen Prozesses ist darauf zu achten, dass die Ziele in den Produktbereichs- und -gruppenblättern sich nicht mit denen auf Produktplanebene widersprechen.
- 2.1.4
Bezüglich der Felder der Seite 2 „Ressourceneinsatz“ wird auf die Ausführungen zum Ausfüllen des Produktgruppenblattes verwiesen.
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- 2.2.1
In der Kopfzeile werden verschiedene Informationen angezeigt. Eine Änderung der Nummer und der Bezeichnung des Produktplans ist nur durch die Senatorin für Finanzen zulässig.
Die Benennung / Änderung von Verantwortlichkeiten (PGR, PBR, PPL) ist der Senatorin für Finanzen mitzuteilen. Ein entsprechender Vordruck kann im Intranet unter „Grundsatzinformationen\Dienststellen\Senator für Finanzen(FINANZEN)\ Haushaltsaufstellung“ abgerufen werden.
Die Ressorts werden gebeten, hier nur diejenigen Personen zu benennen, denen die tatsächliche Entscheidungsverantwortung für einen Produktbereich obliegt. Doppelverantwortlichkeiten sowohl für Produktbereiche als auch für Produktgruppen sind im Sinne einer eindeutigen Zuweisung von Verantwortung möglichst zu vermeiden.
- 2.2.2
Da aus der Bezeichnung des Produktbereichs häufig nicht das Leistungsspektrum deutlich wird, soll dieses Feld für eine kurze inhaltliche Erläuterung genutzt werden. Ziel ist es, dem Parlament/dem Bürger in kurzen knappen Worten zu erläutern, worum es bei diesem Produktbereich „geht“. Es ist darauf zu achten, dass die gewählte Beschreibung nicht zu global gehalten ist.
- 2.2.3
Ziele sind die Grundlage für ergebnisorientiertes Verwaltungshandeln. Das Ziel zeigt auf, was als zukünftiger Zustand, als Resultat des Handelns angestrebt wird. Einerseits lassen sich daraus Handlungsanweisungen für den Verwaltungsvollzug und andererseits Maßstäbe für die Messung der Zielerreichung ableiten. Das Handeln zielt durch den Einsatz von Mitteln/ Ressourcen auf die Veränderung der Ausgangslage ab.
In diesem Feld sind die Ziele des Haushaltsaufstellungszeitraum aufzuführen, die vom Produktbereichsverantwortlichen realisiert und deren Zielerreichung beeinflusst werden können.
Die von der KGSt für den Zielfindungsprozess formulierten vier Leitfragen werden nochmals dargestellt:
Die Frage „Was soll erreicht werden?“ steht hier im Mittelpunkt der Betrachtung. Bei der Zielformulierung ist darauf zu achten, dass die für die parlamentarische Steuerung relevanten Themen abgebildet werden, die eine Relevanz für die Budgetzuteilung haben. Es geht dabei nicht um eine vollständige Aufzählung aller Aufgaben. Soweit möglich, sind klar definierte und messbare Ziele zu formulieren. Sie sind die Grundlage um „Kursabweichungen“ zu erkennen und zu steuern.
- 2.2.4
Hier sind die für den Produktbereich wichtigen Informationen hinsichtlich längerfristiger Entwicklungen darzustellen. Es sollten stichwortartig wesentliche für die strategische Steuerung des Produktbereichs erforderliche Ausführungen zu den Perspektiven gemacht werden.
Vorgesehen ist, die Ebene der Produktbereichsblätter nicht nur in dem Produktgruppenhaushalt zu integrieren (wie bisher, jeweils vor den dazugehörigen Produktgruppen) sondern gesondert eine Sammlung aller Produktbereichsblätter abzudrucken, da insbesondere im unterjährigen Controlling für die Steuerungsebene Senat und Haushalts- und Finanzausschuss die Produktbereichsebene von besondere Relevanz ist.
- 2.2.5
Bezüglich der Felder der Seite 2 „Ressourceneinsatz“ und der Seite 3 „Leistungsangaben“ wird auf die Ausführungen zum Ausfüllen des Produktgruppenblattes verwiesen.
- 2.3
- 2.3.1
In der Kopfzeile werden verschiedene Informationen angezeigt. Eine Änderung der Nummer und der Bezeichnung des Produktplans ist nur durch die Senatorin für Finanzen zulässig.
Die Benennung / Änderung von Verantwortlichkeiten (PGR, PBR, PPL) ist der Senatorin für Finanzen mitzuteilen. Ein entsprechender Vordruck kann im Intranet unter „Grundsatzinformationen\Dienststellen\Senator für Finanzen(FINANZEN)\ Haushaltsaufstellung“ abgerufen werden.
Die Ressorts werden gebeten, hier nur diejenigen Personen zu benennen, denen die tatsächliche Entscheidungsverantwortung für eine Produktgruppe obliegt. Doppelverantwortlichkeiten sowohl für Produktbereiche als auch für Produktgruppen sind im Sinne einer eindeutigen Zuweisung von Verantwortung möglichst zu vermeiden.
- 2.3.2
Basisinformationen
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Kurzbeschreibung der Produktgruppe:
Da aus der Bezeichnung der Produktgruppe häufig nicht das Leistungsspektrum deutlich wird, soll dieses Feld für eine kurze inhaltliche Erläuterung genutzt werden. Ziel ist es, dem Parlament/dem Bürger in kurzen knappen Worten zu erläutern, worum es bei dieser Produktgruppe „geht“. Es ist darauf zu achten, dass die gewählte Beschreibung nicht zu global gehalten ist.
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Auftrag/Ziele/Perspektiven:
Ziele sind die Grundlage für ergebnisorientiertes Verwaltungshandeln. Das Ziel zeigt auf, was als zukünftiger Zustand, als Resultat des Handelns angestrebt wird. Einerseits müssen sich daraus Handlungsanweisungen für den Verwaltungsvollzug und andererseits Maßstäbe für die Messung der Zielerreichung ableiten lassen.
In diesem Feld sind die wesentlichen Ziele des Haushaltsaufstellungszeitraumes aufzuführen, die vom Produktgruppenverantwortlichen realisiert und deren Zielerreichung beeinflusst werden können.
Die Frage „Was soll erreicht werden?“ steht auch hier im Mittelpunkt der Betrachtung wird verwiesen. Bei der Zielformulierung ist darauf zu achten, dass die für die parlamentarische Steuerung relevanten Themen abgebildet werden, die eine Relevanz für die Budgetzuteilung haben. Es geht dabei nicht um eine vollständige Aufzählung aller Aufgaben. Soweit möglich sind klar definierte und messbare Ziele zu formulieren. Sie sind die Grundlage um „Kursabweichungen“ zu erkennen und zu steuern.
Es sind ebenfalls die für die Produktgruppe wichtigen Informationen hinsichtlich längerfristiger Entwicklungen darzustellen. Es sollten stichwortartig wesentliche für die strategische Steuerung der Produktgruppe erforderliche Ausführungen zu den Perspektiven gemacht werden.
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Auftragsgrundlage:
Anzugeben sind die konkreten rechtlichen Grundlagen und/oder die Gremienbeschlüsse, die dem Leistungsspektrum der Produktgruppe zugrunde liegen.
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Zuzuordnende Kapitel:
Hier sind keine Eintragungen erforderlich. Die Zuordnung der Kapitel erfolgt programmseitig.
- 2.3.3
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Kamerale Finanzdaten
Hier sind keine Eingaben vom Produktgruppenverantwortlichen möglich. Die kameralen Finanzdaten ergeben sich aus der jeweiligen Aggregation der im Rahmen des Aufstellungsverfahrens mit SAP R/3 erfolgten Einzelveranschlagung.
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Personaldaten
Die Personaldaten werden den Produktplan-, -bereichs- und -gruppenverantwortlichen vom Referat 32 der Senatorin für Finanzen bereitgestellt.
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Beschäftigungszielzahl:
Sollvorgabe für den Beschäftigungsumfang in Vollzeitäquivalenten (ohne Anwärter, Auszubildende, Praktikanten, Referendare, ABM - und refinanzierte Kräfte und Abwesende).
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Personalbestand:
Voraussichtlicher Beschäftigungsumfang in Vollzeitäquivalenten (ohne Anwärter, Auszubildende, Praktikanten, Referendare, ABM - sowie refinanzierte Kräfte und Abwesende).
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Netto-Personalbedarf:
Differenz zwischen Personalbestand und Beschäftigungszielzahl.
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Weitere Personalkennzahlen:
Die nachstehenden Personalkennzahlen sind Vorschläge des Referats 32 der Senatorin für Finanzen zu den Sollwerten für die Personalstruktur, die u. a. auf die Beschäftigungszielzahlen und die Personalzuordnung zu den einzelnen Produktgruppen zurückzuführen sind.
Sie beziehen sich auf die Anzahl der Beschäftigten einschließlich refinanziertes Personal sowie Abwesende.
Bei Änderung der Zielzahl oder bei neuer Personalzuordnung durch die Produktplan-, -bereichs- und –gruppenverantwortlichen werden diese Daten entsprechend aktualisiert.
➢ Verwaltungspersonalquote (nur bei Produktbereich):
Anteil des internen Verwaltungspersonals (für Haushalt, Personal, Organisation und TuI) am Gesamtpersonal innerhalb der Produktgruppe.
➢ Beschäftigte unter 35 Jahre:
Anteil der Beschäftigten bis 35 Jahre am Gesamtpersonal.
➢ Beschäftigte über 55 Jahre:
Anteil der Beschäftigten ab 55 Jahre am Gesamtpersonal.
➢ Frauenquote:
Anteil der weiblichen Beschäftigten an den Gesamtbeschäftigten.
➢ Teilzeitquote:
Anteil der Teilzeitbeschäftigten an den Gesamtbeschäftigten.
➢ Schwerbehindertenquote:
Anteil der Schwerbehinderten an den Gesamtbeschäftigten.
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Kapazitätsdaten
Hier sollen quantitative Bereichsdaten anhand von Zeitreihen aufgeführt werden. Es sind wichtige individuelle, charakteristische Strukturdaten darzustellen.
Denkbare Eintragungen: Entwicklung des Fuhrparks, DV-Ausstattungsgrad sowie Angaben zur Flächenausnutzung (z.B. Grundstücksflächen, Büroflächen, Ausstellungsflächen).
Hinweis:
Es erfolgt keine Berücksichtigung im unterjährigen Controlling.
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Erläuterungen zu 2. A - C
Hier können erforderlichenfalls auch wesentliche, für die parlamentarische Steuerung relevante Erläuterungen zu den Feldern A - C gesondert aufgeführt werden.
- 2.3.4
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Leistungsziele/ -kennzahlen
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Vorbemerkung:
Die Erfahrungen der letzten Jahre haben gezeigt, dass nicht alle gebildeten Kennzahlen für die strategische Steuerung sinnvoll und zweckmäßig sind. Insbesondere fehlten bislang vielfach die den Kennzahlen voranzustellende Zieldefinition.
Da Kennzahlen den Leistungsmaßstab vorgeben, mit dem die Zielerreichung gemessen werden soll, müssen diese auch in einem direkten Zusammengang mit den gesetzten Zielen stehen. Die Kennzahlenbildung und der Umgang mit diesen ist ein Prozess, der sich durch offene Diskussion zwischen Parlament, Deputation und Verwaltung ständig weiterentwickeln wird.
Kennzahlen sollen in objektiver und nachvollziehbarer Weise die Leistungsziele abbilden und im Rahmen eines unterjährigen Controllings für das Parlament (Fachdeputationen und Haushalts- und Finanzausschüsse) und den Senat eine Aussage über die Zielerreichung ermöglichen. Sie erhöhen erheblich die Transparenz zwischen Parlament und Verwaltung und bilden die Basis für die qualitativen und quantitativen Leistungsanforderungen. Bei der Aufstellung der Haushalte 2010/2011 sind weitere aussage- und steuerungsfähige Leistungsziele aufzunehmen und mit entsprechenden Kennzahlen zu hinterlegen.
Bei der Bildung der Kennzahlen ist stets der Adressat zu berücksichtigen; es geht nicht um eine lückenlose Darstellung der Leistungspalette einer Dienststelle bzw. einer Abteilung - operative Steuerung = Produktebene -, sondern um die für die parlamentarische/strategische Steuerung relevante Darstellung der Leistungserbringung in der Produktgruppe.
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Kennzahlenarten:
Es gibt verschiedene Arten von Kennzahlen. Sie lassen sich in absolute und relative Kennzahlen untergliedern.
Unter absoluten Kennzahlen versteht man Werte, die sich durch „zählen, messen, wiegen“ ermitteln lassen (z.B. Anzahl von Museumsbesuchern).
Relativen Kennzahlen ergeben sich durch zwei, ins Verhältnis zueinander gesetzte Werte (z.B. Zahl der Museumsbesucher pro Ausstellung, Zuschuss pro Museumsbesucher etc.).
Je nach Produktgruppe müssen verschiedene Faktoren betrachtet und analysiert werden (Kosten, Qualität, Quantität, Wirkung). Erst die sinnvolle Auswahl aus dem breiten Spektrum an möglichen Steuerungsinformationen erhöht die Qualität der Entscheidungen. Die Qualität des Berichtswesens hängt gravierend von der inhaltlichen Gestaltung der Kennzahlenstruktur ab.
Im Grundsatz sind folgende Anforderungen an die Kennzahlen zu stellen:
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messbar
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umfassend und hochverdichtet
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durch Handeln des Parlaments und der Verwaltung beeinflussbar
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aussagefähig, dadurch leicht interpretierbar
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objektiv (d.h. beobachterneutral) und vor allem
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mit vertretbarem Aufwand zu erfassen und zu errechnen.
In der Praxis erfüllen jedoch die wenigsten Kennzahlen alle Anforderungen gleichzeitig. Zur Abbildung der Zielerreichung können auch sog. Indikatoren eingesetzt werden. Als Indikatoren werden Hilfsgrößen bezeichnet, mit deren Hilfe man zwar nicht den direkten Sachverhalt misst, sondern indirekt auf die Zielerreichung schließen kann. Für Indikatoren gelten die o.g. Anforderungen analog. Erfahrungen mit Kennzahlen und Indikatoren liegen nur in wenigen Bereichen vor. Sie sind deshalb schrittweise in einem dynamischen wechselseitigen Prozess zwischen Parlament und Verwaltung zu entwickeln.
Im folgenden werden die für die Bildung von Kennzahlen und Indikatoren anzuwendenden Kriterien aufgeführt:
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Oberste Maxime bei der Bildung von Leistungskennzahlen ist, dass es sich um - aus der Sicht des Parlaments - politisch steuerungsrelevante Informationen handelt, die die im Produktgruppenblatt ausgewiesenen Leistungsziele abbilden. Die Kennzahlen sollten im Konsens mit den bestehenden Beschlusslagen (Beschlüsse der Bremischen Bürgerschaft, Senatsbeschlüsse, Deputationsbeschlüsse etc.) stehen.
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Es ist zu prüfen, ob die gebildeten Kennzahlen eine politische Aussagekraft besitzen und im Rahmen eines unterjährigen Berichtswesens Aussagen über den Stand der Zielerreichung ermöglichen.
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Es ist abzuwägen, ob es bei der Produktgruppe sinnvoller ist die Leistung z.B. in Relation zu Mengen (Kindergartenplätze/Kinder), Kosten (Kosten pro Platz), Zeit (Bearbeitungsdauer von Anträgen) oder auch Qualitätskriterien (Anzahl der abgelehnten Widersprüche) abzubilden. Bei jeder Produktgruppe ist individuell (abhängig von den jeweiligen Zielsetzungen) zu entscheiden, welche Kennzahlen die primären, beeinflussbaren Steuerungsgrößen abbilden und welche Aussagekraft sie besitzen.
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Die gebildeten Kennzahlen sollen auf einfache Weise Vergleichsbetrachtungen ermöglichen (Einhaltung der gesetzten Ziele, Soll-Ist-Vergleich, Zeitreihenvergleiche, interkommunale Vergleiche, Vergleiche mit privaten Anbietern).
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Die Kennzahlen sollen die parlamentarischen Vorgaben abbilden, die durch ressortinterne Vereinbarungen weiter zu differenzieren sind (Kontraktmanagement).
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„Zahlenfriedhöfe“ sind unbedingt zu vermeiden. Mit steigender Anzahl der Kennzahlen steigt die Unübersichtlichkeit; eine Vielzahl von Kennzahlen kann sogar kontraproduktiv sein.
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Bei der Bildung von Kennzahlen sind Aufwand und Nutzen abzuwägen. Es ist deutlich herauszustellen, welche Aussagen auf Grund der Analyse der gebildeten Kennzahlen möglich sind; das pragmatische Vorgehen ist hier einer perfektionistischen Erhebung vorzuziehen.
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Wenn möglich, sollte auf vorhandene Statistiken zurückgegriffen werden.
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Es besteht nicht der Anspruch, über die abgebildeten Kennzahlen alle Facetten und Besonderheiten einer Produktgruppe abzubilden. Dies wird Gegenstand des Kontraktmanagements sein.
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Informationen aus der KLR/ Weitere Kennzahlen/ Statistiken
Hier sind die Kennzahlen abzubilden, die für die Transparenz der Leistungsseite bzw. für die Budgetbildung von Bedeutung sind, jedoch keine konkreten Zielvorgaben darstellen. Beispielhaft kann die Entwicklung der Zahl der Zielgruppe (3 – 6 jährige Kinder; Entwicklung der Schülerzahl) genannt werden.
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Vergleichskennzahlen:
Von erheblichen Stellenwert für Haushaltsplanung, -vollzug und –kontrolle auf der Ebene der Produktpläne sollen entsprechend der Vorgaben aus der Koalitionsvereinbarung künftig Betrachtungen bremischer Ressourcen- und Leistungskennzahlen im Städte- und Ländervergleich sein (Benchmarking). Für das Benchmarking sollen – sofern verwertbare Daten zur Verfügung stehen – die Stadtstaaten Berlin und Hamburg, die „ifo-Vergleichsstädte“ (München, Köln, Frankfurt, Stuttgart, Düsseldorf, Hannover und die Ruhrgebietsstädte Essen, Dortmund und Duisburg) sowie die Bundesländer herangezogen werden.
In diesem Zusammenhang wird insbesondere auf den im Rahmen der Staatsräteklausur eingeleiteten Prozess „Städte- und Ländervergleiche“ (Benchmarking) verwiesen, deren jeweiligen Diskussionsergebnisse in die Überarbeitung der Vergleichskennzahlen einfließen sollten.
Soweit möglich, sollen entsprechende Benchmarking-Vergleiche auch auf den Ebenen der Produktbereiche und Produktgruppen erfolgen.
Ziel der Vergleiche ist u.a. die Verbesserung von Qualität und Kosten bei der Leistungserstellung. Selbstverständlich ist darauf zu achten, dass auch eine Vergleichbarkeit gegeben ist und nicht „Äpfel mit Birnen“ verglichen werden. Die dargestellten Vergleichszahlen sollten in unmittelbaren Zusammenhang mit den gesetzten Leistungszielen/Leistungskennzahlen stehen.
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Erläuterungen zu 3. A-C
Hier können gegebenenfalls für das Verständnis der Angaben zur Produktgruppe wichtige Erläuterungen gegeben werden.
